圖：因為航班延誤的賠償問題，旅客總會與航空公司發生爭執
在國內的民航主管部門、航空公司先后成為被告，旅客與航空公司動輒因航班延誤而劍拔弩張的時候，1999年簽署的國際民航組織《蒙特利爾公約》（下稱《公約》），于今年7月31日起在我國生效。根據《公約》，國際航空旅客傷亡賠償限額在航空公司免責的情況下提升至約13.5萬美元（約合人民幣110萬元）。而民航總局有關負責人同時表示，該公約只適用于國際航空運輸，國內航空旅客無法適用上述權限。
人們不免要問：在國際公約提高了賠償數（限）額后，國內航空旅客的權益如何保護？國內法將對此作出怎樣的回應？
公約五大規定保旅客權益
用以規范國際航空運輸的《公約》，在保護航空旅客權益方面也作出了一系列明確規定：1.通過“雙梯度責任制度”提高賠償金額
在旅客傷亡賠償方面，《公約》以10萬特別提款權（即“special drawing rights”，簡寫為sdr，約合13.5萬美元）為界，分兩個層次作出規定：對于不超過10萬sdr的索賠，只要旅客能舉證證明，航空公司就應該承擔，除非是由于旅客本人的過錯造成航空事故，而這種情況比較罕見；對于超過10萬sdr的部分，除非航空公司能證明自己沒有過錯或者完全是由于第三人的過錯造成的（即舉證責任倒置），否則就不能免除責任，依然要作出賠償。這就是“雙梯度責任”，《公約》據此建立起了一種接近于無限額賠償的制度。
根據這種制度，不同國家的旅客或同一國家的不同旅客實際獲得的賠償額將會不同。因為在發生傷亡的情況下，需要當事人舉證證明自己所受的實際損失，而這種損失與旅客所在國家的收入水平以及旅客受傷害程度有很大關系，不同的旅客會有所差別。在美國，空難賠償是按受害者本人一生中可能獲得的收入來賠付的，不同當事人得到的賠償非常懸殊，從幾十萬到幾百萬美元不等；日本對賠償金額的計算同時考慮了受害者的損傷程度、年齡、職業、正常收入情況、家庭負擔及余生收入上漲等綜合因素；而我國則要考慮傷殘或死亡補償費、醫療費、護理費、誤工費、被撫養人生活費、交通費等。
2.明確航班延誤的賠償限額《公約》在處理航班延誤問題上的一個亮點是，具體規定了對于旅客延誤的賠償限額，即4150sdr（約合5000美元）：旅客的實際損失如果小于該限額，則按實際損失賠償；如果大于該限額，則超出的部分不予賠償。當然，并不是說一發生延誤，航空公司就要賠償4150sdr，《公約》中對此規定了一些限制條件。
3.要求先行付款航空事故往往令受害人在經濟上處于窘迫境地。為此，《公約》規定航空公司“應不遲延地”向受害人支付一定數額的錢款，以滿足其經濟方面的需求。但前提條件是航空公司所在國的國內法有這樣的規定。而目前我國的民航法還沒有這樣的規定。
4.可在旅客“主要且永久居所”所在地的國家起訴索賠
所謂的“主要且永久居所”，實際上就是旅客的慣常居住地。對于因旅客傷亡而產生的損失，旅客或其家屬在其慣常居住地起訴，與到外國起訴相比，無疑要便利得多。
5.對賠償限額定期審查、更新《公約》引入了責任限額的更新機制，規定對賠償限額每5年進行一次復審，并根據復審結果作出修訂。這就使賠償金額與社會經濟發展水平相適應，維護了旅客的利益。
當務之急：制定新規定
當國際航空旅客的傷亡賠償依據《公約》而提高到近110萬元時，國內航空的賠償限額還維持在12年前國務院第132號令規定的7萬元。面對如此懸殊的差距，各種疑問紛至沓來也就在情理之中了：同樣是航空運輸，為什么國際運輸的賠償額可以高過百萬元，而國內運輸卻只有區區幾萬元？為什么不能提高國內運輸的賠償限額？我國的航空旅客損害賠償制度如何與國際接軌？
其實，在1993年之前，我國對空難賠償額度曾進行過多次修訂：1951年到1981年的30年間，一直是1500元，沒有任何變化；從1982年開始則不斷提升，從當年的5000元到1988年的8000元，再到1989年的2萬元，直至1993年達到7萬元。但此后的12年里，卻未作任何修訂。而這12年，正是我國社會經濟發生急劇變革，居民生活水平有了極大提高的時期。
法律規定的不變與社會生活的巨變發生了嚴重沖突。最典型的事例就是：2004年東航“11·21”包頭空難發生之后，上海遇難者陳蘇陽的家屬于2005年3月狀告民航主管部門行政不作為，稱其不履行民航法第128條規定的立法義務，沒有制定有關國內航空運輸承運人賠償限額的規定。雖然此案最終被法院以不屬于行政訴訟的受理范
圍為由駁回，但它的意義不可謂不大。實際上，2002年發生的大連“5·7”空難，就已將這一問題提了出來。盡管有關方面在處理這次空難時，考慮了消費價格總指數的變動因素，提高了賠償額，但畢竟只是一種變通做法，并沒有法律上的依據。所以最終還是備受質疑，個別遇難者家屬甚至拒絕接受賠償。
遺憾的是，在大連空難發生后的3年時間內，相關的規定依然沒有作出修訂，以至于在處理包頭空難時還是只能套用大連空難的做法，但處理起來更加困難。
嚴重滯后的法律規定與實踐發生的激烈碰撞，以及國際公約的最新發展，都在提醒我們：制定新的國內航空運輸損害賠償規定，已是刻不容緩。
兩個關鍵點和難點
無論是修訂國務院第132號令，還是制定新的國內航空運輸損害賠償規定，賠償限額和航班延誤都是兩個關鍵的問題，也是難點所在。
國內旅客人身傷亡的賠償責任限額是政府、航空公司、旅客關注的焦點，有關方面也確實正在考慮制定新的航空運輸損害賠償規定，但他們面臨的問題是：是繼續維持限額賠償，還是借鑒《公約》建立雙梯度責任制度？如果是前者，則既與世界航空運輸的立法潮流相悖，也不利于保護國內旅客的利益。因此，借鑒《公約》的規定，建立國內航空運輸的雙梯度責任制度，應該成為我們的選擇。可具體到賠償數額來說，是將《公約》規定的10萬sdr原封不動地搬過來，還是重新確定一個新的數額？這依然是一個難點。
航班延誤，是國內航空客運存在的老大難問題。而因此導致的旅客為了索賠而占機、霸機的事件，也是層出不窮。究其原因，除了航空公司服務不到位、少數旅客非理性及其他一些特殊情況外，相關制度的缺失或缺陷，不能不說是其中最主要的因素。
就《公約》本身來看，其雖然規定旅客因航班延誤而產生的損失應由航空公司承擔責任，并確定了4150sdr的賠償限額，但并沒有在法律上明確延誤的定義，而是將這一問題交由各國國內法去解決。
在我國民航法中，相應的規定也只是一句原則性的話：“航空公司對旅客在航空運輸中因延誤而產生的損失承擔責任。”但這個原則性規定并沒有在相關的行政法規中具體化，因而就在具體實踐引發了諸多問題。例如，有航班稍一發生遲延，哪怕只比預定起飛時間晚半小時，一些旅客也會要求航空公司賠償；即使延誤原因消除后，有的旅客仍會拒絕登機，非得等到延誤4個小時后再登機，為的是“創造條件”來向航空公司索賠。這種制度上的缺陷，可能導致兩個結果：一是誘發旅客“非理性維權”；二是干擾正常的航空運輸秩序，給航空公司造成較大的損失。
基于此，就有必要明確什么是法律意義上的延誤，確定航空公司對于那些原因導致的延誤應該或者不必承擔責任，并借鑒《公約》的做法，規定延誤賠償的限額。同時，也要確定旅客對自己因延誤所受損失應負的舉證責任，而這些損失應是能以金錢計算的實際損失；如果不能證明，則不予賠償。
可當我們要作出一些具體規定時，又可能遇到許多難點：其一，如何界定延誤？比預定起飛時間晚多少才構成延誤？其二，賠償限額定為多少？完全照搬《公約》的4150sdr？顯然不太現實，因為與國情不符。那么，定為1000元，還是3000元？這都需要綜合各方面情況來確定。
但是，不管怎樣，航班延誤的問題都不容回避，必須在法律上給予明確回應。
（作者系中國民航管理干部學院副教授）
來源：《南方周末》 |
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